« De la violation de la Constitution par la commission d’enquête parlementaire » (Par Mouhamadou Ngouda Mboup)

Nul n’est censé ignorer la loi, encore aujourd’hui, que la loi est une norme dont la souveraineté est plus fragile que par le passé. Simplement, cette fragilité ne signifie pas que la loi peut être violée sans conséquences. Au sens premier du terme, le Parlement, caisse de résonance de la volonté générale, a un intérêt à respecter la norme qu’il élabore et qu’il vote. C’est pourquoi la loi interdit à tout membre d’une commission d’enquête de donner son point de vue sur le contenu d’un rapport et que chaque membre doit se borner à répondre aux questions qui lui sont posées sans révéler d’autres faits connus lors de l’accomplissement de sa mission.

Du point de vue de la vitalité démocratique et du respect de l’Etat de droit, s’il faut saluer la tendance à la création de commissions d’enquête, toutefois, le contrôle de la décision de ces commissions, dans cette procédure, nous paraît devoir répondre à deux impératifs majeurs. Le premier, c’est de résister à la tentation partisane. Le second impératif rejoint le premier, qui est celui du caractère légal de la création d’une Commission et de la procédure préalable que doit suivre la Commission avant la transmission du dossier à l’Assemblée Nationale.

Nous voulons démontrer qu’un acte de cette importance ne s’improvise pas, et que les députés composant une telle commission ont tout intérêt à en respecter les conditions de légalité d’une telle décision. Dans le cas de « l’affaire des 94 milliards », il importe de rappeler l’impossibilité pour une commission d’enquête d’investiguer dans le champ d’une procédure judiciaire (I), avant de préciser la séparation des systèmes d’expertise parlementaires et judiciaires (II), pour, enfin, s’interroger sur la responsabilité des membres d’une commission d’enquête (III).

I-L’impossibilité pour une commission d’enquête d’investiguer dans le champ d’une procédure judiciaire

En vertu de l’article 87 de la Constitution, « L’Assemblée Nationale peut désigner en son sein des commissions d’enquête. La loi détermine les conditions d’organisation et de fonctionnement, ainsi que les pouvoirs des commissions d’enquête ». La Constitution ne laisse guère planer de doute quant au sens de cette disposition. L’article 48 du règlement intérieur de l’Assemblée Nationale qui complète cette disposition précise : « L’Assemblée peut, par une résolution, créer des commissions d’enquête. Les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d’information sur des faits déterminés et soumettre leurs conclusions à l’Assemblée nationale. Il ne peut être créé de commission d’enquête lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa création ». Cette disposition mérite une précision dans la mesure où la notion de poursuites judiciaires doit s’analyser non pas de façon restrictive mais de façon extensive. Dans le cadre des poursuites judiciaires, le législateur vise toute procédure qui implique une quelconque action judiciaire à partir de la saisine d’un magistrat. Ainsi, dès lors que la justice est saisie, le politique se retrouve, de fait, dessaisi. En effet, le préambule de la Constitution du 22 janvier 2001 proclame « la séparation et l’équilibre des pouvoirs conçus et exercés à travers des procédures démocratiques ». C’est sous ce rapport que l’invocation de « poursuites judiciaires » est significative : elle révèle le souhait de placer le pouvoir judiciaire sur le même pied que les pouvoirs exécutif et législatif, c’est-à-dire les pouvoirs politiques, en lui conférant une légitimité analogue, fondée non sur l’investiture du suffrage universel mais sur celle du droit. Cette prétention va bien au-delà de la simple indépendance, car elle entend ériger la justice en sentinelle de l’État de droit, face à l’État incarné par les autorités politiques. C’est pourquoi en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le mandat parlementaire présente plusieurs particularités. Au point de vue constitutionnel, son exercice est souvent disjointe de l’activité juridictionnelle : immunité pour l’exercice du mandat proprement dit, impossibilité pour une commission d’enquête d’investiguer dans le champ d’une procédure judiciaire.

II-La séparation des systèmes d’expertise parlementaires et judiciaires

L’autorité à qui sont confiées des compétences dispose d’un pouvoir réel, le pouvoir de prendre légalement certains actes, mais qui n’est jamais absolu en ce que ces compétences lui imposent des obligations, de faire ou de s’abstenir de faire, qui constituent pour elle autant de charges. C’est pourquoi la séparation des systèmes d’expertise parlementaires et judiciaires interdit que, pour conduire les enquêtes, le rapporteurs des commissions d’enquêtes puissent bénéficier du concours d’experts placés sous la responsabilité du pouvoir concerné. Cette précision est importante car la commission d’enquête parlementaire n’est ni une juridiction ni une autorité administrative. Il ne lui revient de condamner ni d’absoudre personne. Par conséquent, elle ne pouvait que demander à entendre des personnes sur « l’affaire des 94 milliards » en les invitant par une lettre à venir répondre à une audition comme elle l’a fait pour toutes les personnes entendues. La procédure, à cet effet, est relativement simple. Le président de la commission, le rapporteur, les députés posent leurs questions et les personnes auditionnées répondent. Sur quoi ? Sur l’organisation du fonctionnement des services des domaines, sur la nature des fonctions du directeur des domaines, sur la connaissance des faits qui lui sont reprochés, sur les accusations dont il fait l’objet, sur les raisons de telles accusations, sur les éléments de droit et de fait en cause, etc. Dès lors, le meilleur moyen pour le camp de la majorité d’éclaircir « l’affaire des 94 milliards », c’est de ne point influencer la justice, la Constitution l’empêche et l’interdit d’ailleurs.

III-La responsabilité des membres de la commission d’enquête parlementaire ?

Sous les alternances 2000 et 2012, la quasi-désuétude du contrôle parlementaire est voulue et avérée. Un parlementarisme « rationalisé », une démocratie majoritaire et un exécutif exalté par le suffrage universel depuis 1963 et une hyperprésidentialisation renouvelée depuis 2019 ne lui laissent guère de place. La seule sanction politique qui reste est l’échéance électorale. Toutefois, l’effondrement des contrôles parlementaires déplace le lieu de l’exigence démocratique vers les juges et l’opinion. A cet égard, il serait important de rappeler que « la loi votée par le Parlement n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ». Cette formule permet de rappeler que la « politique est saisie par le droit » et que l’absence de responsabilité politique est sans préjudice de l’existence de la responsabilité pénale. Il en est ainsi de la violation du secret par les membres d’une commission d’enquête parlementaire.

Date sa décision du 21/12/1999, Tamsir MBOUP c/ Oumar SAMB, l’ancienne Cour de cassation du Sénégal, devenue la Cour suprême, a précisé le régime de la responsabilité pour violation du secret professionnel. Le secret de l’article 48 du règlement intérieur de l’Assemblée Nationale est dicté dans le double intérêt de l’efficacité de la recherche de la vérité et de la protection de la présomption d’innocence. Rappelons que, d’après l’article 48 du règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, « Tous les membres des commissions d’enquête, ainsi que ceux qui, à un titre quelconque, assistent ou participent à leurs travaux, sont tenus au secret. Toute infraction à cette disposition sera punie des peines prévues à l’article 363 du Code pénal. L’Assemblée nationale peut, seule, décider, après audition du rapport et discussion, par un vote spécial, la publication de tout ou partie du rapport d’une commission d’enquête. Seront punis des peines prévues par l’article 363 du Code pénal, ceux qui publieront une information relative aux travaux, aux délibérations, aux actes ou aux rapports non publiés des commissions d’enquête (article 5 de l’ordonnance n°60-14 du 3 septembre 1960) ». L’article 48 du règlement intérieur interdit ainsi aux membres d’une commission de divulguer les éléments ou le contenu secret d’un rapport avant terme. La marge de manœuvre des membres de la Commission reste donc étroite, les obligations imposées aux membres d’une commission d’enquête devant être comprises au regard du rôle spécifique conféré à l’institution à laquelle ils appartiennent et, plus largement, de l’intérêt général de la République. Une rigueur qui s’avère toutefois nécessaire en vue de préserver les membres de la commission d’une dépendance trop marquée à l’égard des intérêts partisans et, sans doute plus fondamentalement, de prémunir l’institution d’une perte de crédibilité induite par certaines pratiques formellement discutables.

La responsabilité des membres de la commission dans le cadre de la communication du rapport de compte rendu de mission à la presse, lors de la procédure ayant abouti à établir un tel rapport sur « l’affaire des 94 milliards », serait suffisamment établie selon les dispositions de l’article 48 et de l’article 363 du Code pénal. En effet, la qualité de membre d’une commission d’enquête conférée au député met à sa charge l’obligation légale de renseigner préalablement l’Assemblée Nationale complètement et totalement sur l’état de ce dossier.

Toutefois, les différents mécanismes de sanction prévus à l’encontre de membres de commissions qui auraient « violé » leur serment risquent finalement de se trouver grippés. Les sanctions prévues à l’article 363 du Code pénal montrent, par sa seule existence, que le législateur n’a nullement fait preuve d’excès d’angélisme à l’égard des membres fautifs d’une Commission, son efficacité peut alors prêter à discussion.

Mouhamadou Ngouda MBOUP

Enseignant-chercheur de droit public FSJP/UCAD